标题:如何下手

作者:赵国品 创作时间:2008-10-20

尺寸:2850 x 2256 发布时间:2008-10-20

类别:社会生活 点击:4008

说明:

地方“大部制”改革的问题与选择 随着国务院第一批46个部门“三定”规定发布实施，地方政府“大部制”改革正式拉开序幕。8月25日召开的地方政府机构改革工作电视电话会议提出了地方机构改革“7+1”的指导思路，地方政府被赋予了更大的改革自主权。 新一轮地方机构改革面临的困难 地方政府机构改革的探索近年来从未停止过，行政审批制度改革、“省管县”“扩权强县”等探索，为新一轮地方政府改革准备了条件，但是与中央的要求、群众的期盼和发展的需要相比还有一定的差距。有许多问题在中央政府机构改革过程中可能不会出现，但是具体到地方政府机构改革后，就会变得非常突出，而且显得极为紧迫。 　首先就是改革“市管县”的问题。现行“市管县”模式增加了行政管理层次，管理效率低下，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。不仅如此，地级市与县（市）争利现象时有发生，不少地级市事实上已成为县域经济的“抽水机”。地级市的职能如何定位，是新一轮地方政府机构改革迫切需要解决好的问题。 其次是清除部门壁垒的问题。长期以来，“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的现象已为人们所诟病。部门利益既是一些政府部门低效、权力寻租等行为的源头，也成为深化改革的绊脚石。从一些地方政府机构改革的实践来看，地方大部制改革最大的阻力首先可能就来自部门利益。在中央层面推行的大部制改革就是为了解决这一问题，地方也应积极探索。 第三是政府职能如何接轨市场经济的问题。我国采取的政府主导型市场经济模式，在一定程度上导致了全能政府的产生。而市场经济要求政府的职能是有限的、宏观的，特别是加入WTO对政府干预经济有了更多的限制。各级地方政府必须改变过去管理中无所不能的传统习惯，从全能政府向有限政府转变。 另外，从中央与地方的关系看，有两个问题也显得特别急迫。首先是垂直管理问题。为了便于指导和管理，中央在海关、质监等很多行业和领域实行了垂直管理。然而很多条条管理的单位分散在全国各个地方，其活动范围大多在地方行政区域内。搞得不好，地方政府可以掌控的资源越来越少，在某种程度上不利于地方政府进行管理。因此，如何探索解决中央的条线管理和地方以块管理的矛盾，显得十分紧迫。其次是中央财权与事权的划分问题。1994年我国实行分税制改革后，从中央与地方财税关系存在的问题看，财政总收入中，中央的集中能力越来越强，中央财政宽余、地方财政紧张。为增加本地区财政收入，很多地方政府盲目招商引资、大搞“土地财政”，甚至私自出台税收优惠政策。党的十七大报告提出，要“推进基本公共服务均等化”，“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力”，在新一轮地方政府机构改革中将必然会涉及中央财权与事权的划分问题。 大部制改革的地方选择 8月25日召开的地方政府机构改革工作会议上，马凯将此轮地方政府机构改革的主要任务概括为：转变职能、优化结构、强化责任和严控编制。会议提出地方机构改革“7+1”的指导思路，即改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品7个领域，再加上一个“健全基层社会管理体制”。事实上，在中央对新一轮地方政府机构改革作出部署之前，一些地方已经做了积极而有效的探索。 成都模式：以重点部门为突破口 作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作了“突破口”。从2005年初起，成都市开始了一系列的机构撤并：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理……成都市农委成立后，集中以前分散于各部门的财政支农资金，成立了一家政策性的农业担保投资公司，以4亿元投入撬动100多亿元金融资金注入农业现代化生产。对于“大部制”实践中最为敏感的“人事”和“财政”问题，成都市采取了“分步走”的策略，并在部门内部之间形成有效的约束、监督机制。目前，在决策上，走专家咨询论证、群众参与、集体决定的路子，重大事项要听取多方意见，集体研究决定。行政首长问责制也开始实施，由监察部门来监督执行。 重庆模式：“大农委”率先挂牌 重庆市编办有关负责人9月15日透露，重庆市已开始启动大部制改革的前期调研工作。目前，已暂时冻结市政府部门机构编制，将涉及调整和变动的部门，原则上不再使用余编补充工作人员，不再新提拔干部。此前，重庆市将市政府农村工作办公室、市农业局、市农机局和市农业综合开发办公室等四个部门整合成为重庆市农业委员会，实际上已悄然拉开了探索大部门制的序幕。8月8日，重庆市农委正式揭牌。经过调整，市政府直属机构减少1个，直属局级事业机构减少1个，处级内设机构减少16个，人员编制比整合前减少63名。精简机构的同时，新农委职能也在悄然演变，它不是简单的机构合并，而是令农村工作职能得到优化和加强，并使每年近20亿涉农项目资金得到统一管理。 随州模式：“合并同类项”实现机构最精简 湖北省随州市是全国较早试行大部门体制的地级市。2000年8月随州市成立以来，积极“推行大部门体制、打造经济型政府”，全市财政供养系数连续7年出现负增长。为精简机构，《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》明确提出“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。随州在地级市与区级政府机构设置上实行“错位设置”，对直接服务群众的部门实行“精简机关、充实基层”。于是，统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合并成一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子……整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。与此同时，事业单位的数量受到严格控制，7年来行政编制始终没有突破860个。如今，“官少牌子多”已成随州一景。 “海南模式”：177项权力下放市县 1988年，海南建省办经济特区之初，就在全国率先建立起独具特色的省直管市县的行政管理体制，由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区，中间不设地区一级。日前，海南省又决定将177项行政管理权直接下放到市县和地级市。在推进大部制改革方面，海南省先于工业和信息化部在本省设立了工业经济和信息产业局，统筹管理重工业、轻工业和信息产业。这是目前各省市中唯一的一个。该省还整合设立了人事劳动保障厅、文化广电出版体育厅，加强了相近领域的协调管理，大大精简了官员数量，提高了行政效能。 政府机构改革的关键是做好“加减乘除” 目前，中央已对地方政府机构改革提出原则性要求，包括下放权限、探索“大部制”等一系列任务。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，“鼓励地方结合实际改革创新”，“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置”。这意味着地方政府机构改革在转变职能、优化结构方面的要求更加急迫。同时，各级政府的差异性也得到充分考虑，各地可突出自身职责重点，确定自身改革方式和步骤，这给地方政府改革留下了很大的创新空间。 在国务院结构改革完成阶段性任务后，有关专家曾将国务院机构新“三定”规定的亮点总结为添加“时代内容”、减少“微观作业”、效能增“几何级”、权责找“公约数”。事实上，“加减乘除”也是新一轮地方政府机构改革的着力点。 做好加法，必须重视与市场经济相匹配的政府部门以强化服务职能--透析新“三定”规定可以看出，国务院各部门都增加了与时代要求或社会需求相匹配的部门或职能，集中体现了国家对经济发展的战略部署、对科学发展的具体实践和对国计民生的密切关注。这一点同样适用于地方政府机构改革。地方没必要和中央部委一一对应，除了一些必要的如宏观经济管理、政法、财政等部门需要上下对口外，只要工作上有对口的衔接就可以。应该充分考虑当地实际，加强与市场经济相匹配的部门建设，其目的应该是为了进一步转变政府职能，更好地强化政府的服务职能。此外，地方机构改革中，还应高度重视改革成果的连续性和可持续性，凡是符合中央改革精神、符合地方实际，有利于转变政府职能的都可以纳入到新一轮的改革方案之中。 做好减法，必须减少“微观作业”以提高行政效率--“权力下放”是此次国务院“三定”规定的亮点之一，是部门减少微观作业的具体体现。马凯在8月25日会议上明确提出，地方政府机构改革的核心是转变职能，并要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。这就要求地方政府职能转变与中央保持同步。其内涵之一，是要地方政府进一步下放管理权限，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。 做好乘法，必须加速部门整合以提高行政效能--从今年3月国务院发布《关于机构设置的通知》和《关于部委管理的国家局设置的通知》开始，国务院新一轮机构改革就迈出了资源整合的步伐，部门与部门之间或是部门内部之间都发生了不同程度的整合提升。这不仅在最大程度上减少了职能交叉，也为提升管理效能奠定了基础。对于地方政府来说，以本轮机构改革为契机，以更好地解决群众的切身利益问题为出发点，加大部门整合力度，进一步形成管理合力，应该是未来机构改革的一大方向。应该根据法律、法规确定职能的原则，一件事情尽量由一个部门办理，将部门职能重新进行了梳理和调整，把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门，整合组建一个更大部门的管理体制，集中资源和力量办大事、快办事。不仅如此，省、市、县、乡不同层级政府的职责要点也应该进一步厘清：省级重在统筹和调控，市县乡重在提供具体的管理和服务。 做好除法，必须推进职责分工以增强部门协调与监督--部委“三定”出台后，对“九龙治水”这样的顽症有了重大突破。与之类似，地方也有“18个部门管不好一个井盖”的情况。因此，以新一轮地方政府机构改革为契机，理清交叉职能、明确权责关系势在必行。不仅如此，解决职责交叉、权责脱节的具体成效，还要用制度和法规来理顺职责关系，建立健全部门间协调配合机制，并通过科学的权责划分，将决策权、执行权、监督权有效分离，使高度集中的权力受到约束。在这一层面上，地方还需要更多探索。 --摘自领导决策信息